Blogit ja uutiset

Pureskelemme selkokielelle polttavat juridiset aiheet.

fondia-suurennuslasi

Käyttöoikeussopimusten renessanssi julkisten palvelujen toteuttamismuotona?

Kirjoittanut Mikko Kohtala | 7.4.2017 15:01

kohtala.png

BLOGISARJA – Hankintauudistuksen käytännön vaikutuksia

Julkisia hankintoja koskeva sääntely koki kattavan kokonaisuudistuksen, kun uudet hankintalait tulivat voimaan 1.1.2017. Mitä vaikutuksia uudistuksella on käytännön hankintatoimeen? Tai julkisten tahojen sopimuskumppanien toimintaan? Tuon muutaman tekstin avulla esiin joitain olennaisia – mutta hieman vähemmälle huomiolle jääneitä – näkökulmia näihin kysymyksiin.

Käyttöoikeussopimusten renessanssi julkisten palvelujen toteuttamismuotona?

Hankintalakiuudistuksesta käydyssä keskustelussa on yllättävän niukalle huomiolle jäänyt se fakta, että palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kilpailutusvelvollisuuden kynnysarvo nousi peräti yli 1 500 prosenttia. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kun vielä viime vuonna yli 30 000 euron arvoiset palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset tuli kilpailuttaa hankintalakia noudattaen, on tämä raja tästä eteenpäin 500 000 euroa.

Kynnysarvon radikaaliin nousuun nähden suhteellisen vähäinen debatointi johtunee ainakin osaksi siitä, että palveluja koskevia julkisia käyttöoikeussopimuksia on ylipäätään toteutettu Suomessa verraten vähän. Käyttöoikeussopimuksen ei voikaan sanoa olevan tiettyjä yksittäisiä toimialoja lukuun ottamatta erityisen tunnettu konsepti. Odotan tähän kuitenkin muutosta uuden hankintalain myötä. Listaan seuraavaksi kolme syytä oletukselleni.

1. Ensinnäkin koko käyttöoikeussopimuksen idea on lähtökohtaisesti nerokas. Tavallisen palveluhankinnan tapaan toimittajan suoritus sisältää palvelun tarjoamisen ja hallinnoimisen. Mutta sen sijaan, että hankintayksikkö itse maksaisi tästä palvelusta, toimittaja periikin maksun palvelua käyttäviltä asiakkailtaan. Käytännössä hankintayksikkö siis luovuttaa sopimuksella toimittajalle ns. käyttöoikeuden, eli oikeuden tuottaa ja hyödyntää kansalaisille tarjottavaa palvelua.

Luontevasti hahmotettavia käyttöoikeussopimuksia ovat esimerkiksi pysäköintialueen ylläpito, jossa toiminnan pyörittäjä saa tulonsa pysäköintialueen käyttäjiltä tai henkilöstöruokailun tuottaja, jonka saamat korvaukset ovat pääosin peräisin työpaikan lounasruokailijoilta.

Käyttöoikeussopimuksen logiikka eri variaatioineen venyy myös paljon monimutkaisimpiinkin järjestelyihin. Voisikin olettaa hankintayksikköjä kiinnostavan entistä enemmän mahdollisuus järjestää palveluja tavalla, jolla voidaan välttää julkisten varojen suora sitominen palvelujen tuottamiseen. Etenkin, kun muistetaan pitää ohjenuorana hankintalain tarkoitus ja tavoitteet, kuten julkisten varojen käytön tehostaminen ja innovatiivisten hankintojen edistäminen.

2. Edellisen hankintalain käyttöoikeussopimusta koskevat säännöt olivat jokseenkin sekavia eivätkä antaneet riittävän selkeitä välineitä eri järjestelyjen erottamiseen toisistaan. Moni käyttöoikeussopimus kilpailutettiin turhan muodollisesti normaalina palveluhankintana. Lisäksi hankintayksiköillä oli – ihan ymmärrettävästikin – vaikeuksia tunnistaa kaikkia tilanteita, jolloin yksityiselle toimijalle annetussa etuudessa olikin oikeasti kyse hankintalain tarkoittamasta käyttöoikeussopimuksesta, joka olisi tullut kilpailuttaa.

Uudessa hankintalaissa onkin pyritty aktiivisesti oikomaan käyttöoikeussopimuksia koskevia epäselvyyksiä. Laissa on nyt mm. täysin oma lukunsa sille, miten kyseiset sopimukset tulee kilpailuttaa. Lisäksi hankintayksiköiden tulisi lain esitöiden lukuisten havainnollistavien esimerkkien avulla tiedostaa huomattavasti entistä paremmin, milloin suunniteltua järjestelyä pitää käsitellä julkisena käyttöoikeussopimuksena.

Nykyiset selkeämmät ja täsmällisemmät säännöt vähentävät etenkin palveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia ennen leimannutta epätietoisuutta sekä julkisyhteisöjen että yritysten suuntaan ja samalla tekevät niiden käyttämisestä varmasti aiempaa houkuttelevampaa

3. Julkisten käyttöoikeussopimusten kilpailuttamismenettelyä koskevat säännöt ovat hyvin väljät. Lähtökohtaisesti kaikkien yli 500 000 euron arvoisten sopimusten osalta riittää käytännössä vain se, että kilpailutusmenettely toteutetaan avoimesti ja tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti. Alle puolen miljoonan arvoiset käyttöoikeussopimukset on puolestaan mahdollista hankkia vaikka suoraan halutulta toimittajalta.

Tämä luo aika lailla mahdollisuuksia sekä julkiselle että yksityiselle puolelle. Kevyiden menettelysääntöjen avulla hankintayksiköt voivat melko vapaasti pohtia erilaisia tehokkaita ja joustavia menettelytapoja, joilla antaa esimerkiksi julkisen palvelun velvoite yksityiselle toimijalle tai vaihtoehtoisesti toteuttaa jokin innovatiivinen kumppanuus- tai elinkaarihanke. Kynnysarvon huomattava nosto antaa puolestaan useille yksityisille toimittajille kannustimen yrittää myydä omaa konseptiaan suoraan myös julkisille tahoille ilman pelkoa siitä, että palvelu olisi välttämättä pakko kilpailuttaa.

Eli tiivistetysti… palveluyhteiskunnan murroksen sekä hankintalain selkeämpien ja lievempien kilpailutussääntöjen vuoksi odotan käyttöoikeussopimuksille aiempaa vahvempaa sekä houkuttelevampaa asemaa julkisten palveluiden tuottamisessa. Koska käyttöoikeussopimusten voi olettaa lisääntyvän, tulee osapuolten tutustua tarkemmin myös niitä koskeviin sääntöihin. Käsittelen vielä lyhyesti mielestäni kaksi oleellisinta.

Ensinnäkin, jotta palvelun järjestäminen voidaan ylipäätään katsoa käyttöoikeussopimukseksi, tulee palvelun tuottajalle aina siirtyä suoritusvelvoitteiden lisäksi myös toimintaan liittyvä taloudellinen riski. Liiketoiminnan kannattavuuden tulee siis olla ainakin osittain riippuvainen sen tosiasiallisesta kysynnästä tai tarjonnasta. Toisin sanoen, hankintayksikkö ei voi vapauttaa sopimuskumppaniaan mahdollisista tappioista esimerkiksi takaamalla tälle investointeja vastaavia vähimmäistuloja. Tällöin kyse saattaisi hyvinkin olla tavallisesta, ja tiukempien menettelysääntöjen alaisesta, hankintasopimuksesta.

Toiseksi, käyttöoikeussopimusten kohdalla voi muodostua haastavaksi niiden ennakoidun arvon laskeminen. Arvon olisi perustuttava siihen toimittajan sopimuksen voimassaoloaikana tuottamaan liikevaihtoon, joka katsotaan vastikkeeksi käyttöoikeussopimuksen kohteena olevasta palvelusta. Arvion tulee perustua käyttöoikeussopimuksen ilmoittamisajankohtaan tai, mikäli kyse on esim. suorahankinnasta, tämän suorahankintamenettelyn alkamishetkeen.

Vaikka arvon määrittely perustuu aina hankintayksikön omaan arvioon, tulee sen laskemistavan olla objektiivinen ja avoin. Koska palveluja koskevissa käyttöoikeussopimuksissa palvelun paras asiantuntija on yleensä sen tuottaja, kannattaa toimittajien kiinnittää erityistä huomiota etenkin kynnysarvon lähelle arvioitujen palvelujen laskemistapoihin. Apua tähän saa ainakin hankintalain seitsenkohtaisesta listasta, jossa on lueteltu ne tekijät, jotka käyttöoikeussopimuksen arvoa laskiessa on otettava erityisesti huomioon.

Tämän tekstin tarkoituksena on paitsi ohjata huomio käyttöoikeussopimuksia koskevan sääntelyn muutoksiin, niin myös kyseisiin sopimusjärjestelyihin yleisesti. Usealta toimialalta löytyy vielä tutkimattomia tapoja julkisten palveluiden tuottamiselle. Esimerkiksi juuri käyttöoikeussopimukset voivat tarjota mahdollisuuksia erilaisten vaihtoehtoisiin ja innovatiivisiin sopimusjärjestelyihin perustuvien palvelumallien toteuttamiselle.

Hankintayksiköiden kannattaakin pitää mieli avoimena ja tutustua rohkeasti oman ja miksei myös muidenkin toimialojen alati kasvavaan ja monimuotoisempaan palvelutarjontaan. Lisäksi yksityisten yritysten on hyvä pitää mielessä, että yleensä palvelualojen vallitsevien näkökantojen muutos lähtee juuri tuotekehittelystä ja tämän tuloksena syntyneen ajatuksen onnistuneesta myynnistä. Ja tätä voi ja tuleekin harjoittaa myös julkisten tahojen suuntaan.

Aiheita: julkiset hankinnat

Kommentoi